张健 / 北京大学政府管理学院

《文化纵横》

考虑到改革开放前十五年间政府收入占国民收入比例下降20个百分点以上的现实，1994年的分税制改革无疑是具有里程碑意义的事件。对于分税制，论者多从确保中央政府拥有丰厚而稳定的税源，扭转中央相对地方的财政弱势这一视角出发进行评价。这种从政府间（inter-governmental）关系视角出发的观察不为无理，但是，中国国家体制也同时表现出了加强和弱化的迹象。只有在对这种此消彼长的变化做全面的考察之后，才有可能对其强韧程度作出综合判断。中国国家组织的碎片化（institutional fragmentation）和利益化在过去三十年已经发展到了不可逆转的程度，因此存在阿基里斯之踵。

国家组织的碎片化和利益化，指的是从一个纪律严明、行动一致、战斗性的政治团体，变为一个利益化的官僚机构的过程及其结果。从中国共产党成立之初直到毛泽东统治中国的时代，虽然不乏军队中的山头主义等对于绝对的、统一的中央领导权威的威胁，总地来说，中国共产党仍然是以纪律、控制、整齐划一为特色的、标准的列宁主义战斗队。这种高度集权、高度统一的战斗队特性，在1978年之后开始逐渐受到以“放权”（decentralization）为核心的经济改革的侵蚀。此处的所谓“放权”，是指中央政府与地方政府之间在经济和社会事务管理权限上更倾向于后者的权力划分。在整个改革开放时期，此种中央-地方之间的放权改革，其出现早于政府-社会间的经济权力让渡；而且，在后者出现反复之际（如近几年为人所热议的“国进民退”现象），中央-地方间的经济权力博弈虽然互有胜负，但并未见根本性的、偏离“放权”轨道的变化。可以说，这是一种历时更长、趋势更强、结果也更固化的权力分散。

中国财政体制变迁与治理重心的下移

权力由中央向地方的分散，在1980年代以立法权、经济计划权、投资决策权以及国营企业管理权的下放为主要内容，而1992年之后，在此前的基础上，还要再加上市场经济条件下的规制权力（regulatory power）。“诸侯经济”、“独立王国”、“准联邦主义”等说法的流行可以看出，过去三十年经济权力从中央向地方的政府间流动的程度还是相当惊人的。

下放权力的力度很难精准地测量。一个近似的方法是考察中央和地方政府的财政收支状况，特别是它们各自占政府总收支的比例。现代民族-国家作为一种统治形式，其起源和功能在很大程度上就是一种财政学现象。从起源上说，这个现象大致包含两个层面。一个层面是国家从社会汲取财富的力度，其测量指标是政府财政收入占国内生产总值的比例；另一个层面则是中央政府和地方政府在争夺收入和支出权力方面的博弈。在现代早期的西欧，绝对主义君主对各地方封建领主的围绕财政权力斗争，是民族-国家诞生这一历史过程中最主要的线索之一。从功能上说，现代国家的任何统治行为，都必须伴随着相应的财政支持，财政的规模是量度政府对社会控制和规制的程度大小的核心指标。相应地，如果说把政府对社会控制和规制的程度大小定义为政府权力的大小，是一种可以接受的定义；那么，中央政府和地方政府的相对财政规模，也就可以成为一种可以接受的测量中央和地方相对权力大小的指标，而中央和地方相对财政规模的变化，也就是一个表示集权或放权的程度的指标。

多数研究者认为，1994年分税制改革之后中央政府财政收入占政府总收入比例的上升，是所谓“中央再集权”获得成功的明证。的确，从1984年城市经济改革启动到1992年间，中央政府财政收入占政府总收入的比例直线下降，从40.5%降至28.1%；而1994年分税制实施当年，中央财政占比就跃升至55.7%，并大致将这一比例保持至今。这一比例上的逆转，被广泛认为有利于中央政府协调地区间的不平衡发展问题，有助于中央政府从全局出发搞好经济的宏观调控和结构调整，当然也直接意味着中央政府相对地方政府的财政权威的加强。

从中央政府收入只占地方政府收入总和的1/3左右，到中央政府一家的收入就多于30余家省级政府、300多个地级政府和2000多个县级政府的收入总和，这个转变不可谓不大。但是，要使中央政府从财政集权改革中收居重驭轻之效，还有两个必要的前提，即：第一，中央政府真的有足够的政治和政策空间，不把收上来的钱再拨回给地方政府，而是自己直接花掉；第二，中央政府真的有能力制止地方政府通过本级赤字财政借钱来花。换言之，“收入集中化”仅仅是财政集权的半部故事，另外一半是“支出集中化”。任何收入，特别公共财政收入，只有在它被花掉时才体现了掌握收入的政府的权力或影响力。从这个角度上说，从财政角度讨论中央/地方的权力相对大小，考察财政支出的情况比考察财政收入的情况更为重要。

正是在支出方面，数据显示中央政府的财政集权程度不论在分税制实施之前还是之后，都是下降的。1980年，地方财政支出只占全国财政总支出的45%多一点，自那之后这一比例一路攀升至2009年的80%。这一趋势丝毫没有受到分税制改革的影响。2009年，中央政府向地方政府财政转移的数字是28621亿元，占当年中央财政收入的80%。要指出的是，当年中央本级财政还有高达7500亿元的赤字，也就是说，中央政府宁可借债也要将手头的钱转移给地方政府。这说明，虽然分税制将收入大权转到了中央政府手里，但中央的转移支付也是刚性的，是不得不转给地方的。中央政府并没有对于本级收入的完全自由裁量权。除了一般性的转移支付，即使是名义上由中央政府指定去向的“专项转移支付”，实际上也经常被地方政府视自己所需挪用它处。这种钱归中央收，却归地方花的状况，很难理解为财政集权。

中央财权的软弱，还体现在地方政府债务失控上。截至2012年，中央政府以占全国财政一半以上的收入，承担着约8.3万亿的债务余额；而地方政府则以不到一半的财政收入，创造了10.7万亿的债务余额。需知在中国现体制下，任何地方政府的债务都是隐性地由中央政府最后担保的，地方债的失控和不透明，甚至可以解读为地方政府对中央的某种绑架。这种收入和债务的不相称，收益和风险的不对称，以及目前地方发债实属违法的现实，不仅说明中央政府对下级政府的“财政权威”云云，基本上是地方给中央面子的说辞，而且暴露了更具一般性的、中央对地方约束力不足的问题。

至于财政再集权另外两个经常被列举的理由或好处，“搞好宏观调控”无疑很难以20%的全国财政支出来做到；只有对不发达地区政府的“平衡性转移支付”，算是分税制改革之后做得相对较好的一点。根据财政部官方最近的说法，在转移支付完成之后，西部省份的人均财力已经达到东部地区的97%。但必须认识到，这种地区平衡实相当于中国历史上的富庶省份对贫穷省份的“协饷”，所加强的仍然是地方财力，钱最终还是由地方政府花掉。

前面已经说过，财权的分布是对于一国之内、各级政府间权力分布的（最）近似描述。从改革开放之前的统收统支、逐级审批、中央支出大于地方的模式，逐步演变为目前的划分税基、分灶吃饭、地方支出大于中央的模式，中国财政体制变迁的政治意义在于它说明了政府日常治理的重心从中央逐步向地方下移的过程和结果。

从“以条为主”到“以块为主”

如果用传统的“条块关系”理论来概述上述变化，可以说中国国家治理的模式已经基本完成了从“条块分割，以条为主”到“条块分割，以块为主”的范式转换。在这里，“条”指的是纵向、专业的官僚系统，如各部委局办；而“块”指的是横向、综合的官僚系统，即省地县乡政府。“以条为主”，就是中央政府主要通过纵向官僚系统，沿各专业分工，实行统一指挥、统一负责、“一竿子捅到底”式的治理模制；其中地方政府更类似于中央的派出机构，地方各级的专业官僚系统主要听从本专业上级部门的指挥而非本级地方政府的指挥。“以块为主”，就是中央政府放弃对大部分工作的纵向指挥和直接负责，而将相应权责委托、下放给地方政府的治理模式；其中地方政府具有较大的相对自主性，地方各级的专业官僚系统主要听从本级地方政府的指挥而非本专业上级部门的指挥。

在1980年代以来的“分权”改革使得地方政府的自主性急剧上升的大背景下，中央政府所做的一些收回权力的努力，亦即所谓“再集权”，是指中央从地方政府（“块”） 中切出一部分专业官僚系统（“条”），将该系统的人事、编制、预算等决定权收回，以期加强该系统执行中央特定政策的力度和忠实度，排除地方政府的干扰，并重建对地方政府的某种控制。

中央政府的此类努力被形象化地称之为“垂直管理”。从1990年代中期开始，一些经济和管理部门（如土地、工商、药监、质监、检疫、煤矿安全、统计和金融等）的权限都有重新向上集中的态势。但要特别澄清的是，向上集中并不就等于向中央政府集中。土地、工商、药监、质监、检疫等部门的重新收权，多是以省级以下垂直管理的形式出现，也就是将各该部门的人事、财务、审核等管理权限从地、县、乡三级向省级政府集中。换言之，在最重要的“中央-省”这一对关系中，上述部门的重新集权毋宁说是加强了省政府的权力，而和中央集权没有什么关系。而且，2011年工商和质监检疫部门的省级垂直管理又被国务院明令废止，省级以下属地化管理的模式复归。这说明至少在这个层级，所谓的重新集权并不成功，集权又向分权转化。当然，人们也不是没有理由猜测，中央政府对省级政府的扩权并无好感。

国家煤矿安全监察局和国家统计局专业调查队的垂直管理，是真正将权力从省级及以下政府收回中央政府的两个少见的、较为成功的例子。不过，这两个案例都属于应急或纠偏的性质，其全局意义恐怕很有限。煤矿安全监督的中央垂直化管理，明显地是由于近年来连续不断的重大恶性事故而不得不为之。至于国家统计局将散布各地的专业农业调查队、城市调查队等收归国家局管理，也是为了应对地方政府虚报统计数字的多年顽疾。这些专业调查队的主要功能，是给国家统计局提供可藉以评估和“修整”地方政府上报数字的一套独立的、抽样性的数字，而不是取代仍在地方政府属地化管理之下的各级统计局所提供的基础性数字本身。这也就是它们为什么被叫做“调查”队而不是“统计”队的原因。应该说，这两个部门的权力极为有限，很难被用来证明“中央再集权”的成功。

涉及中央层级垂直管理的、另外一个意义重大得多的例子，是1998至2003年间，中央政府调整和建立以“一行三会”（中央银行以及银行、证券、保险三个行业监督委员会）为核心的现代金融监管体系的努力。

1998年朱镕基正式出任总理，并说服中共中央进行了一轮动作很大的政府机构调整，其中最高调的措施之一就是在全国范围内设立了九家跨地区的央行分行。这一改革的目的，是排除地方政府（特别是省级政府）对央行独立执行其货币政策和监督银行业运行的种种干扰。

在此之前，中国人民银行的各级分支机构是按照行政区划设立的。各级地方政府则将本级央行分支机构视为政府的下属部门，后者在组织、人事、预算等方面接受前者的领导，在薪资、住房、后勤等方面仰仗前者的照顾。而上级央行对下级央行除了“业务指导”关系之外，并没有其他更实质性的联系。这样一来，当中央的金融政策和地方的实际利益有所冲突的时候，地方政府就拥有各种现实手段来要求本级央行向上级央行为本级政府的特别利益进行关说，甚至暗中迫使本级央行不得不歪曲执行上级央行的政策。此外，地方政府还经常要求本级央行机构牵头、组织本辖区内的各金融单位为政府所偏爱的经济或市政项目进行融资，也就是事实上把本级央行变成了本级政府的另一个钱袋子。参照多数西方国家的标准，中国央行相对中央政府的独立性本就不足，再加上地方政府对央行分支机构的业务干扰，中国央行在“机构独立性”这一衡量其能力和可信度的至关重要的指标上，可说是拥有“双重赤字”。

1992-1997年间的严重经济过热，被认为在很大程度上要归咎于地方政府对金融政策和金融业务的行政干扰。撤销中国人民银行的三十几个省级分行，代之以辖区跨越省境的九大分行，并将这九家分行及以下的各级支行的人事、预算等控制权收回中央，其意图明显在于斩断省级政府对地方央行的影响力，建立一支垂直化的、不同地方政府发生利益纠葛的、能切实贯彻中央金融政策的央行官僚系统。不仅如此，由于当时银监会尚未建立，央行除了负责货币政策之外，还行使银行业行业监督的职责。央行垂直管理体制的建立，也就一并把高度行政化的国有大型商业银行（主要是工农中建这四大行）的人事权力也都从地方政府手里彻底拿了回来，实现了大部分商业银行业的垂直化控制。2003年，银监会成立，独立行使银行业监督职责，较早成立的证监会、保监会也各自重组或升格，中国“一行三会”四个正部级机构独立运作、分业监督的现代金融规制体系基本形成。自此之后，虽然也有一些波折，但省级政府对中央金融政策和国有大型金融机构的干扰能力下降，已是多数人所认同的事实。

但是，貌似中央大获全胜、事实上也的确取得一定成效的金融改革，在地方金融资产这个领域留下了看来不起眼、却严重侵蚀中央金融再集权的破绽。由于货币政策和银行业务在中国金融业中的绝对主导地位，相关研究多集中在这个领域，本文也主要以央行和银监会为例，简要说明中央政府与省级政府在金融政策和金融秩序监管方面的艰难博弈。

中央与地方的利益分化：以金融秩序监管为例

如前所述，央行加银监会的体制除了将决策和监管职能收归中央，连带着将国有大型银行和股份制银行的人事权力也收归中央。至于平均规模小、资产质量差、但却数量众多的城市商业银行、农村商业银行、农村信用社等金融机构，则留在了中央垂直化管理的视野之外。由于各级地方政府是此类中小型金融机构的最大资产所有者和/或实际最后担保人，他们也就掌握了这些机构的实际控制权。另一方面，在中央所有金融机构及其地方分支变得难以影响之后，地方政府也只好转而借助地方金融机构来实现自己喜欢却无法得到大型银行青睐的地方发展项目。相应地，地方政府对地方金融机构的政策扶植力度也就大大增强了。

结果，地方金融在金融业垂直化管理的近十几年来反而获得了超乎寻常的发展。一方面，地方金融机构数量迅速增长。据《银行家》杂志统计，至2010年末，中国共有城市商业银行147家，农村商业银行56家，农村合作银行223家，村镇银行349家，农村信用合作社2446家。考虑到中国第一家城市商业银行的建立还是晚至1995年的事情，这个增长速度就显得尤为惊人了。另一方面，地方金融机构的资产规模也迅速膨胀。由于“地方金融”总体上还不是一个中国官方统计体系所采用的概念，地方金融资产规模也没有一个官方的、可资纵向比较的数字。不过，根据中国银监会公布的数据，作为地方金融主力军的城市商业银行，其资产占全部银行业金融机构资产的比例在2004年还是5.4%，到了2012年6月，这一比例已经上升至9.2%，而同期“工农中建”四大国有商业银行资产的占比则从53.6%降至大约41.7%。也就是说，虽然地方金融的规模仍远不及中央金融机构，但前者的增速则数倍于后者。

理论上说，地方金融业的发展和中央政府管理金融的权威并不冲突。但是，当地方政府以资产所有者的身份，主张并践行自己对地方金融机构的权利和权威时，最初的二元“规制者v.市场主体”博弈关系，就变成了“中央规制者v.地方政府v.市场主体”的三角关系。而由于央行/银监会和地方政府同属公权力范畴，他们之间的博弈总要带有“管辖权争端”的官僚政治味道：虽然地方政府并无法定的规制金融业的权力，但如果法定的规制机关（央行和银监会）在行使权力的时候不得不经常考虑地方政府的立场和利益，则后者也就事实上分享了前者的规制权力。特别是“一行三会”的地方分支机构，经常要和虽无严格隶属关系、但是级别更高的本地政府打交道，他们对本地地方金融机构的监管力度很难不打折扣。换言之，中央政府金融再集权的初衷并未完全实现。

地方政府金融管理权力的实际扩张，必需在上述背景中才能更好地理解。而权力的扩张也必然以机构的设置和扩充为载体。正是在央行、银监会分立的2003年前夕，中国金融实力最强的上海市抢在2002年9月成立了市政府下辖的金融服务办公室，其职能也被相当模糊地定义为金融管理、服务、协调和推广。这一模式迅速为其他地方政府所仿效。截止2009年底，已有26个省级政府、222个城市相继成立金融办。

上海金融办首任主任曾宣称，“金融办就是切实为人民银行与三大金融监管部门的驻沪机构做好‘配角’”，这种说法也是各地金融办成立的理由或托辞之一。但是数年之间，上海、北京、深圳、广东等经济实力强大，并且把金融业作为本地经济发展主要引擎的地方政府，都纷纷赋予了本地金融办更大、更实质性的权力。2009年，上海金融办直接接受了市国资委所辖市金融资产的管理权转移，并且拥有了对市属金融机构的人事任命权力；北京则将金融办升格为金融工作局，职能包括参与研究制订政府重大项目融资方案；协调金融机构综合运用各种金融工具和平台；为重点工程、主导产业等的发展提供融资支持服务。除了和中央政府争夺对既有金融业态的监管权，一些近年才在国内出现或发展、并未明确归由中央政府的“一行三会”所监督管理的新金融业态，如小额贷款、担保公司、私募股权基金等，也都成为地方金融办以“近水楼台”之姿率先进行监管的领域。

总之，地方政府以对地方金融资产的所有人角色为后盾，以金融办/局等下设机构为平台，以本地经济、政治利益为指归，实际上是可以而且已经在相当大程度上侵蚀了1998-2003年的金融监管模式改革所确立的中央管金融的原则。

结语

通过对中国财政收支和条块关系变迁的考察，结论应该是：中央政府自改革开放以来的“放权”幅度很大；上世纪九十年代中期以来的“再集权”努力，并未改变基本的权力格局。这种单向性和稳定性，与毛泽东时代以“一放就乱，一收就死”而出名的数次“放权-收权”的循环模式，有很大不同。当时的情况是，无论放出去多少权力，一旦造成经济过热或失控，那么正规主义的、强调计划性的中央政府总能相当容易地再把权力收回来。虽然，由于不同经济哲学（当然也少不了夹杂政治权斗），收放之间的循环和折腾不断，但只要中央下定决心，就从无收权不成的可能。而改革开放之后的中国，恰恰是在这种中央对地方收放自如的政治掌控方面，遇到了全新的挑战。