作者：小钱
链接：https://www.zhihu.com/question/27090982/answer/98992492
来源：知乎
著作权归作者所有。商业转载请联系作者获得授权，非商业转载请注明出处。

好老的问题了，一直想回答来着，但拖拖拉拉写的很慢，还是先放上来吧。

首先要说明的是，问题里提到的那个帖子存在一个很严重的概念错误：它以“行政国家”为题，但讲的其实是“警察国家”。

这是一个很常见的误解，从根本上讲是对“行政国家”含义的错误认识。人们看到“行政国家”这个词，很容易望文生义，直接按字面意思理解为“行政权强大的国家”，而行政权强大这个事情很容易与专制、强权等用词联系起来，从而形成一个“行政国家是不好的”的印象。因此有必要澄清一下“行政国家”这一概念。

“行政国家”现在来看已经非常常见了，但其实它是一个比较新的术语，也很难找到确切的定义。这个概念是沃尔多教授（Dwight Waldo）在其《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（The administrative state : a study of the political theory of American public administration）一书中提出的，因此要弄清这个概念，最好的方法就是回到这本书来，看沃尔多为什么要提出，以及怎样提出“行政国家”这个概念。

一、为什么要提出“行政国家”

前面提到，“行政国家”这个词很容易让人望文生义，认为是指行政权强大的国家。这很显然是一个误解。众所周知，行政权是国家的固有权能之一，而历史上行政权最强大的时期，显然是主权全部归君主所有的王权时代，后来资产阶级革命时，首先将立法权分离出来，交给代表了民主的议会，这才产生了“立法——行政”这样一个基本格局。如果仅仅是说行政权的强大，那么君主制国家才更有资格被称为“行政国家”。但是，并没有人这样做过。“行政国家”是一个在民主制背景下才被提出的概念。

然而在民主制下，为什么要提出这样一个新的概念呢？提出一个新概念并不是随随便便的事情，即便各权之间的比重有所调整，也未必有必要创造出一个新词来。作为一个新概念，它描述的应当是与之前的事物有显著区分的某个事物，最简单的方法就是，找一个对应物。而这个对应物，就是19世纪工业化之前的美国民主，或者说，建国之初的美国民主。

建国初期的美国社会的一大特点，在于它是一个分散的农业社会，以乡镇为基本单元而构成。托克维尔在考察美国民主制度时敏锐地注意到了这一点，并在《论美国的民主》一书中指出了美国的“乡镇精神”，以及相应的地方自治，简单地说，它有以下几个方面：
1）几乎所有的行政事务都划归乡镇，由乡镇官员进行；
2）这些行政事务是关于乡镇自身的，也是比较简单且容易管理的；
3）乡镇的人民独立决定公共事务，郡（county）乃至州对乡镇的干涉非常有限，乡镇的行政官员事实上是对乡镇负责的；
4）乡镇人民能够自觉关心和参与公共事务。

以上是美国建国后，直到19世纪上半叶的基本的民主图景，这种建立在农业文明基础上的分散的、自觉的、理想化的民主可谓是民主的“田园时代”。然而自19世纪中期开始，这种田园时代被打破了。

二、19世纪发生了什么

19世纪的美国，发生了许多大事，这些事情对美国的民主制度产生了很大影响。

首先一件大事，是美国本土的疆域确定了。这里上一个图，比较简明地描述了美国疆域变化的过程，因为中文版实在找不到清楚的，就直接上英文版了。

可以看到，虽然后来还有少量外部领土（阿拉斯加、夏威夷等）的获得，但在19世纪中期，1850年前后，美国本土的疆域就已经确定了。

疆域确定了意味着什么呢？玩过文明的人一定会知道，着意味着资源的总量基本确定了。之前的美国似乎有着可以无限扩张的地盘，数不清的森林、田地、矿藏、生物，只要拿起枪就能得到。而在1850年前后，这种可以无限获取资源的时代终于结束了。

在资源无限的时代，就好像输入了加钱的秘笈，想怎么搞都可以，这一时期的主导经济观念，是建立在无限资源基础上的自由主义。然而，这一时期经济的飞速发展，实际依靠的是资源总量的迅速提高，资源一旦有了限制，人们就逐渐发现，以前那种自由的做法搞不下去了，必须依靠好的规划带来资源利用效率上的提升。这就带来了经济观念上从自由向计划的逐渐转变。

第二件大事，是美国城市化的到来。美国的城市化是随着19世纪开始的工业化进程而开始，在整个19世纪都处于高速的发展中。这种发展的结果是，越来越多的人口集中于城市中，打破原先乡镇结构的同时，还带来了一个问题：

与人数稀少的乡镇相比，对于人口动辄成千上万的城市，管理难度和复杂程度是呈几何级数上升的，政府要处理的，是复杂的市政问题。这意味着原先的乡镇治理方式走到了尽头，普通的人民没有处理复杂市政问题的能力，必须依靠专业人员。

第三件大事，是第二次工业革命的到来。工业革命的进行同时也伴随着城市化的发展，这在前面已经提到，而第二次工业革命有一点尤其值得指出的，就是它带来了“科学管理”的思想（详见F .W .泰勒，《科学管理原理》）。这种思想建立在技术革新带来的生产方式转变的基础上，着眼于工作效率的提高，强调了科学化和标准化的管理方法。

综上，19世纪美国出现了一系列巨大变化，集中体现在美国从农业社会转变成了工业社会、现代社会。基于农业社会的，崇尚个人自由和地方自治的传统民主制度无法再延续下去。

三、现实与理论上的变化，以及行政国家到底是什么

传统民主制度的无法延续，催生了新举措的产生。从19世纪末《州际贸易法》(The Interstate Commerce Act)的出台和州际商务委员会(Interstate Commerce Commission)的成立，到20世纪30年代大萧条背景下实施的新政，美国政府越来越多地介入到日常的经济生活中去，联邦调控取代了地方的自治，政府的人员和结构不断进行调整，专业的行政官员承担了大部分管理的职责。

这种变化带来了许多争论，这些争论集中于对政府权力增强的担忧，它是否合宪，是否有碍民主。围绕这一核心问题出现了许多讨论，但相关的讨论大多停留在技术层面或法规范层面，直到“行政国家”概念的出现，才点出了这些讨论的实质所在。

沃尔多在提出“行政国家”概念时，跳出了对细节问题的纠缠，他直接指出了这一系列变化的实质是政治学说的变化，牵涉到对“民主”内涵认识的根本变化和对国家形态的新看法。与传统民主制度相比，它对下列问题作出了不同的回答：

1）什么是国家的理想形态？
在传统观念上，国家是必要的恶，政府权力应被限制在尽可能小的范围内。这种思想是以自由主义为基础的，它预设了自由的人民更明白自己想要什么，也更有能力创造出更美好的生活。

行政国家的主张者对于“什么是美好生活”这一问题有着自己的看法，日新月异的科技不断创造出人们先前从未想象过的新事物，不断改善着人们的生活品质，“科学会让一切变得更美好”成为了一种信条。因此，国家存在的价值不再是一个必要的恶，而是能够凭借其科学管理提高效率，带来更加美好生活的“善”。国家应当是主动作为的、强大的和有计划的，通过国家的控制来保障效率，这样的国家能够给人民带来更好的生活。

2）什么是民主？
在传统观念上，民主与效率无关，甚至一定程度上被视为效率的对立面。

行政国家的主张者对民主和效率的关系进行了重新的定位，他们认为有效率的民主才是有意义的民主，强大的政府不是对民主的威胁，相反，只有强大的政府才能够高效地执行民主意志。由于二战中法西斯的威胁，以及后来冷战的局势，强大的政府还带上了一层“保卫民主政体”的意味，效率与民主之间的关系愈发紧密。

3）谁应当统治？
任何时候，只要是在民主社会，人民都是毫无疑问的统治者，但是人民是间接的统治，而这里指的是，谁是直接的决策者。传统观念认为，议会才是民主机构，只有议会才能有意志的表达，行政机构是单纯的执行者，应当无条件全面准确地执行议会的决定。

而在行政国家的主张者看来，现代社会的实际情况要求统治的专业性，拥有专业知识，通过科学的组织和专业的培训建构起来的行政官员阶层才是最适合进行统治的主体。这一阶层是独立的，不受地方选民和利益集团的控制，从而能更好地发现公共利益，并运用专业知识来维护公共利益。

4）政府的行为依据是什么？
传统观念中，存在一个“高级法（higher law）”的概念，强调行政机关应严格依规范行事。这意味着，对于行政机关而言存在一个预先设定好的判断标准，即是否符合某项实现存在的价值或规范，很显然，这种观念实际上预设了人们总是有能力对未来进行规划，依照事先做好的规划行事就能取得更好的效果。

然而由于现代社会中问题的复杂化和专业化，外行的民众或议员事实上不可能给出好的行动方案，只能对最简单的问题进行决策，这种决策结果对于行政机关的约束是非常有限的。另一方面，行政被认为是专业的领域，由于科学方法的存在，任何问题都被认为有一个最优解，只要给出了需要解决的特定事实，专业的行政官员就能找到最佳的解决办法。这导致了建构主义向现实主义的转变，政府行为的依据不是某个预先设定好的价值或规范，而是需要根据具体的事实来进行判断，这种判断依靠的是行政官员的专业知识。简言之，政府不再因符合规范而正当，而是因其专业性而正当。

对上述四个问题的回答，最终完成了对一种新的国家形态的构建，即：
由这样一个政府进行实质统治的国家——政府由专业的行政官员组成，能够凭借其科学的知识与管理方法，主动且有计划地管理社会事务，从而有效执行人民意志。

上述政治观念，以及由此形成的国家形态，构成了“行政国家”概念。

这个回答暂时可以算是收尾了，它主要是为了澄清行政国家这一概念。行政国家实际上是美国从农业文明转向工业文明之后，为适应新的现实需求而形成的一种政治学说，以及根据这一学说塑造的一种与美国传统上不同的国家形态。正是在这种农业文明与工业文明，传统与现代的对比上，行政国家具有了其作为一个概念的意义。