作者：Rabindra Nepal、Tooraj Jamasb

编译：李司陶（华北电力大学）

自上世纪九十年代起，很多发展中国家电力领域的发展和变革，都揭示了在电力领域中引入市场化改革的复杂性。这篇文章主要介绍了欠发达经济体和转型经济体（less-developed and transition economies），对其较小的电力系统进行改革的过程与结果，以及其中的经验。

本文专门分析了尼泊尔和白俄罗斯两个案例，这两个案例在很多方面都很好地反应了现状，但是在文献中被研究得不多。电力改革的成败，是宏观经济、微观经济以及体制因素等多重变量共同作用的结果。

在引言部分，作者总体回顾了始于上世纪80年代的智利，随后席卷全球的电力市场化改革大潮。作者指出电力市场化的改革有成有败，很多正在改革进程中的国家正在艰难地推进着改革进程。发达国家进行的电改，成功经验比较多；在发展中国家和转型国家则成功经验较少，失败的较多。有一些已经完成了电力市场改革的国家，也由于某些原因正在加强政府对电力领域的干预。比如英国政府为应对气候变化而增加了对市场的干预，而拉美国家正在重新推进国有化。

在本文的第二部分，作者分析了始于上世纪80年代智利电改的“电改标准范式”。这套范式由七个有顺序的步骤组成：（1）建立独立的电力领域监管机构（2）对国有电力事业单位进行公司化（3）为电力领域自由化进行立法（4）对电力工业的各主要环节进行纵向解捆（5）对电网进行激励性管制（6）建立批发电力市场（7）私有化并引入独立发电公司（IPP）。

作者认为，其中最重要的环节，第一是打破垂直一体化，其次是对竞争性环节进行私有化，第三是建立合适的体制，并建立有效的监管机构。

接下来，作者分析了各个国家推行电力市场化改革的背景，和驱动力上的异同。在本文中，作者具体关注了电改背景的两个变量：电力系统容量和体制环境。作者认为，对于电力系统容量太小的非发达和转型国家，上文提到的“电改范式”可能并不合适。作者还提出：在发展中国家，电力改革经常被体制环境拖累。比如监管者能力的受限、（不完善的）责任制度、信用程度和财政效率。这就导致改革经常难有成果，或者成了政治的俘虏，或者变成政府或统治阶层牟利的工具。相反，发达国家就有更好的体制环境，使得推进改革的条件更好。

在电力系统外部引起的电改驱动力中，共性的因素较多。比如，对于市场、竞争、私有化这些概念在政治和经济理念上的认同，新技术的刺激，前苏联国家经济的整体转型等宏观问题，世界银行和IMF的有条件贷款政策等等。

发达国家和发展中国家的电力系统本身对电改的需求来源，则有比较大的不同。发达国家的主要诉求是：去除过剩的电力容量和高成本的发电技术，解决经济低效等。而发展中国家的主要需求则是：解决沉重的能源补贴问题、提升服务质量等。

紧接着作者开始了对于尼泊尔和白俄罗斯两个案例的分析。摘要如下：

※尼泊尔电改始于1985年，标志是尼泊尔电力局（NEA）的成立。尼泊尔电力局当时是一个垂直一体化的垄断机构。目前，尼泊尔是一个单一买家市场（NEA扮演单一买家角色），只有发电端市场进行了开放。有政策鼓励社区管理者加入配电网的建设。

※作者认为，尼泊尔的电力改革没有达到预期效果。尼泊尔装机容量的发展速度，远远赶不上负荷增长的速度。在严重的供求矛盾之下，尼泊尔只能进行有计划的停电，平均每天长达16小时。尼泊尔的电价被认为过低，无法支持电力系统的发展，也被居民用户和工商业用户之间的交叉补贴严重拖累，这也导致NEA处于严重亏损状态。

※尼泊尔电力系统由于偷电和技术性损耗，2011年损失掉了25％的发电量。改革后的尼泊尔电力工业面临着诸多严峻的问题：严重的投资短缺，监管水平低下、混乱的电费管理和很低的接入率，频繁的供应中断，以及严重的财务和经营问题。除此以外，全社会整体电气化水平很低，而且90%的电力资源被占总人口9％的城镇居民占据了。

※尼泊尔长期的政治不稳定，严重干扰了电力改革的进程。

※作者认为，对于尼泊尔这样的只拥有小规模电力工业的欠发达国家，应该首先建立强大的电力监管机构（一方面引导民间资本投入电力领域，另一方面作为一道屏障来保护电力工业不被动荡的政治伤害）、理顺政府机制、进行费率改革、引入更多的私人投资，而不是先进行垂直的业务解捆。

※1991年苏联解体、国家独立后，白俄罗斯就开始了电力改革，但是进展很慢。白俄罗斯国内的电力行业由2006年成立的国有企业Belenergy控制，它包括六个整合了发输配环节的地区性公司。

※Belenergy在国内扮演单一买家角色，并负责电力的进口，白俄罗斯国内没有IPP。白俄罗斯大量依赖从俄罗斯进口的电力，用于发电的原油和天然气也大量依赖俄罗斯。

※白俄罗斯计划在2015年建成批发电力市场，并且计划和俄罗斯、哈萨克斯坦建成共同的电力市场。

※白俄罗斯电力领域的主要担忧有：（1）电力容量短缺；（2）电力和发电燃料过度依赖于进口；（3）电价长期被政策性的压制在长期边际成本以下。

※白俄罗斯也面临着严重的电能损失。该国电力领域的透明性很差，作者认为这是源于垂直和水平的一体化都非常严重，而且政企不分、监管缺失。

※作者认为，白俄罗斯电改的进展受限，某些程度上是过去政治经济条件的产物。作者还认为，只有当私有化的过程能够被有效管控的时候，才可以推进私有化。作者提出：白俄罗斯电力领域的当务之急是成立电力监管机构，督促电力系统对第三方的开放，并且对成本降低进行激励。同时要适当提升居民电价到长期边际成本水平，保障电力事业能够可持续发展。

作者认为，发展中国家和转型国家借助“标准改革模型”进行的电力改革，能不能成功是不确定的。尤其是在容量较小的电力系统之中。对于他们而言，理顺定价机制，让电力事业能够可持续的发展是最重要的。尽管这需要在经济效率、社会公平和调整费率的社会效果之间取得小心翼翼的平衡。对于那些早已完成了电力改革的国家来说，作者认为他们的成功主要原因之一是合适的体制，和有效的政府机制。

作者强调，不能以违背基本的经济规律为代价，推行政治目标。

最后作者提示，尼泊尔和白俄罗斯的问题说明，只拥有小型电力系统的发展中国家和转型国家，在进行电力市场化改革过程中会遇到各种各样的困难，要完成并不容易。在东欧、亚洲、拉美和非洲，大量的电力改革都是代价高昂且不成功的。智利和其他一些发达国家的成功案例，只是一个方面。

文章来源：Economic Analysis and Policy 46(2015) 16–24