文/江津的梅菲斯特

 

原标题:有没有人觉得其实联邦制更适合中国? - 江津的梅菲斯特的回答 - 知乎 https://www.zhihu.com/question/39192517/answer/134812829

 

美国联邦政府公务员占全部公务员比例为12%(OECD国家平均40%),中国中央政府公务员占全部公务员比例是6%;

美国联邦政府财政支出占全部财政支出比例最近二十年是50%,中国中央财政支出占比不到15%。

也就是说:如果中国实行美式联邦制,反而意味着中央集权的加强。

中国事实上的联邦制搭配名义上的单一制,特别是当一线城市常住人口40%都是外地户籍人口的情况下,政府的治理手段还停留在人口不流动的时代,产生了这种看似魔幻实则合情合理的结果。

美式联邦制的确更适合中国,但这是从加强集权、而非加强分权的角度来说的。

一、不断扩张的美国联邦权力

联邦制有两种,俄国式的和美(德)国式的,前者本质是民族区域自治制度,后者本质是中央地方之间的分权制度。

即使在美国,一百年前的联邦制和今天的联邦制完全是两码事,这从美国联邦政府的不断扩权就能看出来。而这归根结底是资本主义发展的内在需要。经济融合、要素流动,各种公共服务的跨域外溢效应越来越突出,要提供这种公共服务所需的规模经济要求越来越高。相应地,出于外部性和激励相容的考虑,大量的公共服务只适合由联邦政府提供。

1824年“吉本斯诉奥格登”案,确立了联邦对州际贸易的绝对管理权原则;

1903年查米思诉阿莫思彩票案的判决,使得联邦管制州际贸易权的范围扩大到了本属于州治安权范围的将贸易权用于提高公共福利、道德和卫生这一领域;

1937年全国劳动关系委员会诉琼斯与洛夫林钢铁公司案,联邦最高法院出乎意料地没有按惯例作出《全国劳动关系法》违宪的判决,开启了联邦贸易管理权广泛扩展的开端;

1941年的“美国诉达比木材公司”案联邦最高法院裁决1938年《公平劳工标准法》合宪,该判例把联邦贸易管理权扩展到劳工领域。

1942年的“维尔德诉菲尔伯恩”与“美国诉达比木材公司”案标志着联邦最高法院彻底地推翻了以往对联邦贸易管理权的限制。杰克逊首席大法官在审理“维尔德诉菲尔伯恩”一案陈述意见时声称:无论争议中的管理对象是生产消费、还是销售,这对于解决我们面临的联邦权力问题是不重要的。”从而正式抛弃了原来的“直接影响合间接影响”和“贸易、生产、消费”等司法标准。联邦政府不再会因为经济活动对州际贸易的影响是“间接”的而被排除贸易管理权。

此后,联邦贸易管理权顺利进入公用事业、保险业、水利等领域。七十年代后,贸易权又扩展到刑事、能源、环境等领域。

联邦扩权往往以州际贸易管理为突破口,也的确顺应了国内统一市场发展的需要。

二、省局的上级不是国家局

无论联邦制还是单一制,都存在一个条块分割的问题。“条”就是同一专业系统中从上到下,比如从国家人社部、省人社局、市人社局下来,这条线,是一级级的“指导与被指导关系”。“块”则是地方行政部门横向管理的范围,比如上海市政府下辖上海市人社局、上海市财政局、发改委等等,上海市政府对其下属的这些委办局是“领导与被领导的关系。

注意上一段的加粗划线部分,国家人社部对省人社局只是业务指导关系,省长对省人社局才是领导关系。在全国全盘公有制、全国一盘棋的计划经济条件下,这套体制问题还不算大,但是在市场经济全国人口四处流动、利益主体多元化、地方大搞诸侯经济和地方保护主义的情况下,这套体制就使得中国名义上的单一制显得十分滑稽。

单一制并不意味着官僚体系是一条心,部门有部门利益,地方有地方利益,联邦制把这个问题用显规则来规范,单一制却假装不存在这个问题,反而使得问题无法摆到台面上解决。

“你也配叫单一制?”—美式联邦制和中式单一制比较-少年中国评论
“你也配叫单一制?”—美式联邦制和中式单一制比较-少年中国评论

这突出表现在中国政府间支出责任和事权划分的不适当、错位。在知乎上经常被黑的前财政部长楼继伟曾对此有过专门著作论述,他屁股可能是歪,但水平的确高,下图截取自楼的《中国政府间财政关系再思考》。

“你也配叫单一制?”—美式联邦制和中式单一制比较-少年中国评论

 

(画外音:连大清都有河道总督啊2333)

这里,应重点讲一下社保基金,按照《社会保险法》的规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定。”所谓“逐步实行”就是说还没有实行,要实行也需要很长一段时间。

全国约1亿人口跨省流动 迁移致养老压力失衡

https://news.sina.com.cn/c/nd/2015-10-12/doc-ifxirmqc5025096.shtml

大量劳动年龄人口的迁移流动直接影响了各个省市的老龄化程度。广东、上海、浙江、北京、江苏等人口净流入地的老龄化程度因此减轻,同时河南、四川、安徽、贵州等人口净流出地的老龄化程度加剧。
这种人口迁移流动状况导致了目前养老保险的不公平:经济越发达的地区,吸引了更多更优质的劳动力流入,缴纳养老保险的人数更多,养老压力相对更低;而经济越落后的地区,更多劳动力流出,缴纳养老保险的人数减少,老年抚养比更高,养老压力更大。数据显示,2013年制度抚养比最低的后几位省市都是人口净流入较大的省市,而制度抚养比高的省市多为人口净流出的省市。

实际上按省统筹也尚未全面实现。

财政部下属机构调研县级养老金:有些地方已经穿底了

https://finance.sina.com.cn/roll/2016-01-23/doc-ifxnuvxc1675826.shtml

啥叫“县级养老金”?大家体会下。

统一的市场需要统一的社会经济制度,扫除地区与地区之间的所有经济壁垒。社保的地区壁垒实际上阻碍了作为生产要素的劳动力的自由流动。

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三、假装人口不流动

一方面是中国政府间的条块分割,另一方面是许多社会管理的模式停留在纸质文书管理的时代,省与省之间、地方和中央之间,数据不连通、信息不共享(包括婚姻信息都是不共享的)。这种管理模式只能适应人口不流动的社会,而在人口频繁流动、甚至外地户籍人口占到一线城市常住人口40%的社会,意味着政府的管理能力大为削弱。

我国信息资源共享面临的主要问题及建议

https://www.china-reform.org/?content_219.html

由于对信息资源的归属、采集、开发等的相关管理规则还不明确,造成了不少政府部门将政府信息资源的产权部门化,人为设置信息互联互通的壁垒,从而导致了资源归属上的“部门私有”。这种格局阻碍着政府信息资源的整合应用。政府部门出于维护部门权位,以及部门主管出于部门利益考虑,不愿进行信息交换与应用,拖延信息资源共享。一些政府部门把自己掌握的信息资源作为筹码,进行信息寻租,以维护其既得利益。信息流转在某种程度上意味着某些权力的流失。这种“部门私有”的资源归属格局,导致了在跨部门的大型电子政务信息资源建设项目中,信息互联互通缺乏硬性规定,许多政府部门在建设过程中强化部门利益。各个政府部门对信息资源的分割和垄断使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况的鲜明反差,极大地制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力,造成了极大的浪费,已经成为阻碍信息化发展的瓶颈。

例如,水利系统各单位结合自己的业务需求,为满足局部的应用目标,利用各方面的资金,开发建设了一些专用信息系统,这些系统在水利工作中发挥了积极的作用,一定程度上促进了水利信息化的发展。但在实施过程中出于不同的目的和利益,对一些功能相似的系统,从采集、通信、网络、信息、业务应用等均各自独立设计,造成不必要的重复建设。大多数数据库与具体业务处理紧密绑定,硬件、基础软件与具体单位、部门绑定。这些系统大多分散建设在各个地区或不同业务部门,形成以地域、专业、部门、系统等为边界的孤岛,形成了资源割据的局面。受各方面条件的限制,水利信息系统中的许多子系统不具备持续运行条件,难以向外界用户提供服务。由于系统规范性差,共享困难,影响了系统效益的持续发挥。这些问题导致水利信息化资源得不到充分、合理、有效地利用,一定程度上制约了水利信息化健康、协调、可持续发展。

 

相比之下,倒是某些非洲国家很有科幻精神。

Solidot | 尼日利亚的身份证同时是万事达预付卡

https://www.solidot.org/story?sid=40981

尼日利亚开始试发行新的国家身份管理系统(NIMS),试图统一来自不同政府机构的数据,包括出生死亡记录,医疗保险,税务信息和汽车驾照。新的NIMS卡包含了持卡人的两张照片,上面的芯片储存有个人的生物识别信息,包括10个指头的指纹和扫描的虹膜。隐私国际对尼日利亚政府整合数据的野心表达了担忧,认为是对隐私的极端侵犯。卡不仅仅是身份证明,而且还能充当支付功能,卡的背面有万事达的logo,它可以作为万事达预付费卡使用,支付功能获得了当地银行的支持。尼日利亚官员声称新的国家身份管理系统有助于实现更有效的治理,创造无现金的经济,刺激经济增长,投资和贸易。

四、踢开州政府,竿子插到底

正因为宪法明确规定了联邦制、州政府法律上不归联邦政府领导,这就使得联邦政府一开始就明白不能委托州政府办事情,或者直接派出直属机构(中国的国税局就是不隶属于地方的中央直属派出机构),或者以专项转移(而非一般转移支付)支付形式“引诱”州政府在具体政策上顺从联邦政府(但人家不拿你钱你也没办法)。

在资本主义全国统一市场对统一的社会管理的要求下、在信息时代的技术条件下、在政府财政支出占GDP40%的前提下(里根时期的美国便已经实现),联邦政府积极绕开不归你管的州政府,设置直属派出机构对具体事务垂直管理,反而使得政令更畅,触角更深。

美国联邦政府公务员知多少?_美国驻华大使馆_新浪博客

https://blog.sina.com.cn/s/blog_67f297b00102dw4g.html

在一般人的印象中,联邦政府公务员自然大多在首都华盛顿上班,其实不然,85%的联邦公务员不在大华府地区上班,这些分布在各地上班的人,许多是社安署、国税局、退伍军人事务部、国家公园、海关、边检、法院、国防部等机构的工作人员。

“你也配叫单一制?”—美式联邦制和中式单一制比较-少年中国评论

(州警不方便跨州执法?设FBI啊)

反映到公务员的结构上,美国联邦政府公务员数量占全体公务员数量的比例是12%,同样为联邦制的德国是20%左右,OECD国家(经济合作与发展组织,囊括了绝大多数发达国家)平均是40%(来源Government at a Glance 2011

https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2011_gov_glance-2011-en)。

而中国。。。

中投CEO:中国中央政府从公务员占比看全世界最小_财经_凤凰网

https://finance.ifeng.com/news/bgt/20110711/4250417.shtml

中国的中央政府从公务员的占比上看是全世界最小的政府,中央政府的公务员只占全国的6%,而在可比的大国都占30%以上。中国的中央政府同时又是最大的政府,中央公务员虽然少,但可以对任何事务发布政策,中央与地方的支出责任、管理权限是混淆的,没有任何事情中央不能干预地方。

反映到财政支出的结构,美国联邦政府财政支出占财政总支出的比例最近二十年一直在50%上下。
“你也配叫单一制?”—美式联邦制和中式单一制比较-少年中国评论
而中国。。。

2015年财政收支情况

https://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201601/t20160129_1661457.html

分中央和地方看,中央本级一般公共预算支出25549亿元,增长13.2%,同口径增长12.77%;地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金及动用结转结余资金等安排的支出150219亿元,增长16.3%,同口径增长13.24%。
中央支出占比14.5%......

也就是说按照中央政府公务员占比,美国的中央集权度是中国的2倍。如果按照中央政府财政支出占比,美国的中央集权度是中国的3.45倍2333

“你也配叫单一制?”


总结:“联邦制”、“单一制”只是表面的名字,当我们具体分析研究这些东西的时候就会发现......真是无力吐槽......

 

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刚写完就看到一则高能报道

山东流动人口管理新规 亲友来住3天内要登记_新浪山东_新浪网

https://sd.sina.com.cn/news/b/2016-12-07/detail-ifxyiayr9325941.shtml

流动人口需在到达居住地之日起3个工作日内持有效证件向居住地派出所申报登记,强调对违反登记制度的处罚;除警察执行公务外,任何单位和个人不得扣押居住证,任何单位和个人不得违反规定查询使用流动人口信息。近日,山东省政府办公厅发布《山东省流动人口服务管理办法》(以下简称《办法》),对省内流动人口的居住管理、权益保障和公共服务作出具体规定。《办法》自下月起施行。

居住证每年签注一次

对比现行的《山东省流动人口服务管理办法》,新的《办法》在关于居住证申领和签注方面变化比较大。2012年实施的《山东省流动人口服务管理办法》中规定,流动人口拟在居住地居住30日以上的,公安派出所应当发放居住证。

这规定出的真是时候。

辣眼睛。